UNIÃO versus PETROBRAS E A REVISÃO DA CESSÃO ONEROSA 2010

Por Antonio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Júnior – Professor de Orçamento Público e Gestão Fiscal.

O professor de Orçamento Público e Gestão Fiscal, Antonio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Júnior, publicou um artigo que tem sido amplamente defendido em jornais de grande circulação como o Valor Econômico sobre o impasse da questão da revisão da Cessão Onerosa.

O Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE) considera este artigo de suma importância para toda a cadeia produtiva e, por isso, estamos reproduzindo na íntegra no site do CBIE. Boa leitura!

IMPACTOS ORÇAMENTÁRIOS, FISCAIS, TETO DE GASTOS E REGRA DE OURO

Jornais de grande circulação noticiam que União e Petrobras estão caminhando para o final das negociações envolvendo a revisão do contrato de cessão onerosa ocorrida em 2010. Ao que parece, haverá um montante a ser pago pela União à Petrobrás. Jornais também têm dito que a tendência é que tal “provável pagamento da União à Petrobras” ocorra em barris de petróleo a serem explorados. Informam também que o governo já analisou outras hipóteses de pagamento, a saber: pagar em dinheiro ou em emissão de títulos.

O presente texto procura mostrar os impactos advindos de cada uma dessas hipóteses de pagamento (em dinheiro; em títulos públicos; e em barris de petróleo) sobre o orçamento, sobre as estatísticas fiscais, sobre o “teto de gastos” e sobre a “regra de ouro”.

  • a) orçamentários: se haverá necessidade de se obter autorização via processo legislativo orçamentário, mediante aprovação de crédito adicional.
  • b) fiscais: quais serão as variações na Dívida Líquida e Bruta do Setor Público, bem como o impacto sobre o resultado primário da União e das estatais.
  • c) no teto de gastos: verificar se o pagamento da despesa acarretará, ou não, aumento das despesas primárias sujeitas ao teto de gastos estabelecido pela Emenda Constitucional nº 95/2016.
  • d) na regra de ouro: mensurar se o reconhecimento e o pagamento da dívida terá alguma influência nos montantes das operações de crédito e no das despesas de capital.

DESPESA OBJETO DE PAGAMENTO PELA UNIÃO

A primeira análise que precisa ser feita é o enquadramento da despesa a ser objeto de pagamento. Ao que parece, a União reconhece que o valor cobrado da Petrobras pela cessão onerosa ocorrida em 2010 foi maior do que deveria, uma vez que houve uma queda no preço do barril do petróleo ao longo do tempo. Nesse caso, ocorrerá o reconhecimento de um passivo junto à Petrobras.

Sob o ponto de vista orçamentário, a amortização de uma dívida representa uma despesa de capital.

PAGAMENTO EM DINHEIRO

A opção pelo pagamento em dinheiro traz implícito que tais recursos (dinheiro) já foram arrecadados anteriormente (exercício atual ou exercícios anteriores). Ou seja, estão depositados na Conta Única do Tesouro Nacional. Os impactos seriam os seguintes:

  1. orçamentários: haverá uma despesa orçamentária de capital (amortização da dívida) e a utilização de receita orçamentária já arrecadada anteriormente (fonte a ser definida). Será necessário autorizar a despesa no orçamento, por intermédio da aprovação de crédito adicional especial.
  2. fiscais: a Petrobrás não integra as estatísticas fiscais desde o ano de 2008. Nesse sentido, importa mensurar apenas os impactos sobre os haveres e obrigações do governo federal. Como dito acima, os recursos a serem utilizados no pagamento já estão depositados na Conta Única do TN no Bacen. Desse modo, já são captados atualmente pelas estatísticas fiscais. De outro lado, a dívida que virá a ser reconhecida pela União não está (por razões metodológicas da apuração “abaixo da linha”) registrada pelo Bacen nas estatísticas fiscais. Assim, o impacto será o seguinte: (i) aumento da Dívida Líquida do Governo Federal, em razão da redução do saldo das disponibilidades na Conta Única; (ii) nenhum impacto na Dívida Bruta do Governo Geral, uma vez que não haverá redução do saldo de obrigações (já que a dívida não é registrada pelas estatísticas fiscais); (iii) despesa primária, em razão da variação primária deficitária (variação que não decorre da apropriação de juros) que ocorrerá no saldo da Conta Única do TN.
  3. teto de gastos: para fins de mensuração do “teto de gastos”, registra-se a despesa primária quando da emissão da Ordem Bancária (OB). Desse modo, o pagamento em dinheiro, que demanda a emissão de OB, terá impacto sobre o teto de gastos.
  4. regra de ouro: de todo modo, como o pagamento da dívida representa uma despesa orçamentária de capital, então, no limite, a realização da despesa não impactará negativamente o cumprimento da “regra de ouro”. Para mensurar adequadamente, é preciso verificar a natureza da receita a ser utilizada para o pagamento da mesma. Se for recurso oriundo de operações de crédito, então o impacto sobre a “regra de ouro” será neutro; mas se o recurso for de outra natureza, então a amortização da dívida contribuirá para o cumprimento da “regra de ouro”.

PAGAMENTO COM EMISSÃO DIRETA DE TÍTULOS

Se o pagamento do passivo vier a ser efetuado com a emissão direta de títulos públicos à Petrobrás, então a operação representará a amortização de uma dívida mediante assunção de uma nova dívida (títulos públicos). De acordo com o art. 29, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a emissão do título público para pagamento da dívida será uma espécie de operação de crédito. In verbis:

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;” (Grifou-se)

Uma vez que se enquadra como operação de crédito, a emissão direta dos títulos públicos precisará ser autorizada pelo Poder Legislativo. Tal autorização pode ser obtida, em regra, mediante processo legislativo ordinário ou, excepcionalmente, por intermédio do processo legislativo orçamentário, desde que, neste caso, inserida em projeto de lei de crédito adicional.

Quanto aos impactos, seriam os seguintes:

  • a) orçamentários: como dito acima, a emissão direta de um título é uma operação de crédito. Ou seja, representa a obtenção de uma fonte de recursos para o financiamento de uma despesa orçamentária, daí sua condição de receita orçamentária. A única diferença que se poderia apresentar entre efetuar o pagamento da dívida mediante a “emissão direta de títulos” e mediante a utilização de “dinheiro guardado em disponibilidades” seria o momento em que ocorre a arrecadação da respectiva fonte de recursos (receita orçamentária). No caso do pagamento em dinheiro, os recursos são arrecadados em momento anterior ao da realização da despesa orçamentária, enquanto que, no caso da emissão direta de títulos, os recursos são arrecadados (Petrobras financia a União ao aceitar os títulos) no mesmo instante em que se realiza a despesa orçamentária de capital (pagamento da dívida junto à Petrobrás). Desse modo, forçoso concluir no sentido de que será necessário inserir no orçamento, mediante aprovação de crédito adicional, a despesa orçamentária de capital (amortização da dívida) e a respectiva fonte de recursos (receita orçamentária de capital com operação de crédito).
  • b) fiscais: como dito acima, a Petrobrás não integra as estatísticas fiscais desde o ano de 2008. Nesse sentido, importa mensurar apenas os impactos sobre os haveres e obrigações do governo federal. O pagamento da dívida mediante emissão direta de títulos públicos produzirá aumento da Dívida Líquida do Governo Federal, em razão do aumento do saldo do passivo “dívida mobiliária federal interna” e da “não redução” de qualquer outra obrigação, uma vez que, como cediço, a dívida a ser reconhecida pela União não está (por razões metodológicas da apuração “abaixo da linha”) registrada pelo Bacen nas estatísticas fiscais. Assim, o impacto será o seguinte: (i) aumento da Dívida Líquida do Governo Federal, em razão do aumento da “dívida mobiliária federal interna”; (ii) aumento na Dívida Bruta do Governo Geral, pelos mesmos motivos acima apresentados; e (iii) despesa primária, em razão da variação primária deficitária (variação que não decorre da apropriação de juros) que ocorrerá no saldo do item “dívida mobiliária federal interna” registrado pelas estatísticas fiscais.
  • c) teto de gastos: para fins de mensuração do “teto de gastos”, registra-se a despesa primária quando da emissão da Ordem Bancária (OB). Desse modo, como não haverá emissão de OB, posto que o pagamento será efetuado com a emissão direta de títulos públicos, não haverá impacto sobre o teto de gastos.
  • d) regra de ouro: como a despesa a ser realizada é uma despesa de capital e a receita que irá financiar o pagamento será uma operação de crédito, então o impacto sobre a “regra de ouro” será neutro.

PAGAMENTO COM BARRIS DE PETRÓLEO

Efetuar o pagamento da dívida junto à Petrobrás com “barril de petróleo” significa dizer que o pagamento será efetuado mediante cessão, à estatal, do direito de pesquisa e lavra de determinada quantidade de barris em áreas ainda disponíveis na região do Pré-Sal. Ou seja, em vez de entregar disponibilidades guardadas na Conta Única ou de emitir um passivo, o pagamento será realizado com a cessão onerosa do direito de exploração de certa quantidade de petróleo, gás e outros hidrocarbonetos. Sob o ponto de vista orçamentário, os recursos que a União obtém por intermédio da realização de cessões onerosas de direitos de exploração são conceitualmente enquadrados como receitas orçamentárias correntes.

Nesse sentido, é possível avaliar os impactos decorrentes da utilização de tais recursos para o pagamento de dívida junto à Petrobras.

  • a) orçamentários: a cessão onerosa é uma receita orçamentária corrente e o pagamento da dívida é uma despesa orçamentária de capital. Do mesmo modo que na emissão direta de títulos, os recursos oriundos da realização da cessão onerosa à Petrobras serão obtidos no mesmo instante em que se efetuar o pagamento da dívida, o que lhes dá o atributo de “fonte de recursos para o financiamento de uma despesa orçamentária”, permitindo que sejam enquadrados como receitas orçamentárias. Assim, necessário concluir no sentido de que será necessário inserir no orçamento, mediante aprovação de crédito adicional, a despesa orçamentária de capital (amortização da dívida) e a respectiva fonte de recursos (receita orçamentária corrente – cessão de direitos de exploração).
  • b) fiscais: como dito acima, a Petrobras não integra as estatísticas fiscais desde o ano de 2008. Nesse sentido, importa mensurar apenas os impactos sobre os haveres e obrigações do governo federal. O pagamento da dívida mediante cessão onerosa de direitos de pesquisa e lavra não produzirá variação nos estoques da Dívida Líquida do Governo Federal e na Dívida Bruta do Governo Geral, uma vez que nenhum item que integra as estatísticas fiscais apuradas pelo Banco Central será afetado. Assim, o impacto será o seguinte: (i) nenhuma variação do saldo da Dívida Líquida do Governo Federal; (ii) nenhuma variação no saldo da Dívida Bruta do Governo Geral; e (iii) impacto primário neutro. Na realidade, a operação envolveria uma receita primária (cessão onerosa) e uma despesa primária (pagamento da dívida), resultando no impacto primário neutro.
  • c) teto de gastos: para fins de mensuração do “teto de gastos”, registra-se a despesa primária quando da emissão da Ordem Bancária (OB). Desse modo, como não haverá emissão de OB, posto que o pagamento será efetuado com a cessão onerosa, não haverá impacto sobre o teto de gastos.
  • d) regra de ouro: como a despesa a ser realizada é uma despesa de capital e a receita que irá financiar o pagamento é uma receita corrente, então a operação ampliará o espaço para o cumprimento da “regra de ouro”.

MINHA OPINIÃO

Se for para apostar, creio que a operação será realizada mediante pagamento da dívida com mais uma cessão onerosa à Petrobras.

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